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《市場監管行政處罰程序暫行規定》解讀

發布時間:2019-03-12 10:58:00 來源:市監局 作者:

  20181221,國家市場監督管理總局(以下簡稱“總局”)令第2號公布了《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》(以下簡稱“2號令”),自201941日起施行。2號令的發布,統一了原工商、質監、食藥、知識產權等領域處罰程序,解決了多個處罰程序分立給執法人員帶來的困擾。根據個人理解,對此進行解讀,(作者特意提醒看官:解讀不是釋義,僅供參考)供執法人員在行政處罰實踐中參考。 

    一、制定背景 

  黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,決定改革市場監管體制,整合監管職能,深化行政執法體制改革,相對集中行政處罰權,整合精簡執法隊伍,解決多頭多層重復執法問題。新組建的市場監管總局整合了原工商總局、質檢總局和食藥監總局的職責,以及發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責,商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責。統一和規范市場監管部門行政處罰程序,對于落實黨中央國務院決策部署,確保改革在法治的軌道上運行具有重要意義。 

  《行政處罰法》出臺后,原工商、質監、食藥監、價監等部門都制定了相應的行政處罰程序規定,對于規范行政處罰行為,提高行政處罰案件辦理質量,促進依法行政,保護公民、法人和其他組織合法權益起到了重要作用。但是,隨著市場監管體制改革和行政執法體制改革的深入,特別是今年以來市場監管機構改革力度的加大,執法隊伍的整合與各領域執法程序、執法規則、執法文書等不統一的矛盾日益突出,監管人員往往要成為“全能戰士”,需要熟悉各條線不同執法要求,在一定程度上制約了行政執法行為的規范化。各級市場監管部門組建完成后,統一和規范市場監督管理行政處罰程序成為亟待解決的首要問題。2號令的出臺適應了市場監管體制改革,改變了條線區隔、程序分立局面。 

  二、制定過程 

  市場監管總局將2號令作為改革急需推進的立法項目率先啟動。在起草過程中,法規司對原工商、質監、食藥監、價監等部門行政處罰程序規定進行了認真研究吸收,并分別征求了國家藥品監督管理局、國家知識產權局、總局相關司局和地方工商、質監、食藥監等市場監管部門意見,在對收集到的意見逐條研究論證,充分采納合理意見的基礎上,進行了修改完善。 

  為充分了解基層執法實踐,確??茖W立法、民主立法、依法立法,法規司先后召開兩次立法座談會,分別聽取省級、副省級和市、縣兩級市場監管部門的意見建議;組織召開專題論證會,邀請總局相關司局和省級市場監管部門網監機構負責人對有關電子商務、互聯網廣告等違法行為行政處罰程序相關規定進行論證。2018115日至125日,將征求意見稿向社會公眾公布。在對各方面意見進行認真研究吸收的基礎上,進一步修改完善,形成了草案,經市場監管總局局務會審議通過,并于1221日公布,自201941日起施行。 

  三、總體結構說明 

  2號令正文部分共11280字,共79條,分為七章,分別是:第一章總則;第二章 管  轄;第三章 行政處罰的一般程序;第四章 行政處罰的簡易程序;第五章執行與結案;第六章期間、送達;第七章 附則。從總體上吸納了原相關部門處罰程序的優點,更加注重可操作性,特別是在管轄、辦案時限、送達等方面做了一定突破。但總體上看對于一些目前爭議較大的問題,還有待未來進一步完善。有關內容及筆者觀點在后文逐條解讀中進行了闡述。需要說明的問題: 

  一是該部門規章命名為“市場監督管理行政處罰程序暫行規定”,是考慮到機構整合前,原工商、質監、食藥監和價監等部門的執法模式自成體系,且運行多年,各方需要較長時間的磨合才能達成共識,目前《兩項規定》確立的主要制度和措施還需在機構整合后的執法實踐中進行檢驗。此外,《行政處罰法》的修訂已列入十三屆全國人大立法規劃,故《兩項規定》命名為暫行規定、暫行辦法,待條件成熟后再行修改完善,取消“暫行”二字。 

  二是2號令的適用范圍。適用于各級市場監管部門、國務院藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門以及法律、法規授權的履行市場監督管理職能的組織??紤]到反壟斷執法行為的特殊性,相關領域的行政處罰程序規定另行制定,不適用《兩項規定》。 

  三是關于總局管理的兩個國家局是否適用問題。知識產權部門的執法職能已全部劃轉至市場監管部門,涉及知識產權領域的行政處罰事項無須特別說明,當然適用2號令。國家藥品監督管理局和省級藥品監督管理部門承擔了一部分行政處罰職能,但上述領域行政處罰程序除級別管轄外,與市場監管領域一般處罰事項相比不具有明顯特殊性,單獨制定程序規定必要性不大且在立法體例上難以協調。為保障市場監管領域行政處罰程序的統一權威,2號令明確適用于國家藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門。但這并不意味著這兩個部門今后要以市場監管局名義委托執法,因為這兩個部門屬于相對獨立的部門,立法體系上也都直接對其作為執法主體進行了規定,不涉及委托執法或法律法規授權執法問題。所以盡管適用統一處罰程序,但文書應加蓋本機關印章。 

  四是從總體結構上沒有按照行政處罰法的體例把聽證程序作為單獨章節表述。主要考慮聽證程序實際是一般程序中對當事人處罰較重(責令停產停業、吊銷許可證照、撤銷批準證明文件、較大數額罰款、沒收較大數額非法財物)情形下的聽取當事人意見的特殊方式,從本質上仍然屬于一般程序范疇。 

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